Миний бие Монгол Улсын үндсэн хуулийн хялбаршуулсан тайлбар бүхий “Үндсэн хуулиа ойлгохуй” номыг анх 2017 онд хэвлүүлж нийтийн хүртээл болгож, улмаар Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсаны дараа 2020 онд 2 дахь удаагаа хэвлүүлсэн билээ. Энэхүү номонд орсон  Үндсэн хуулийн  Тавин долдугаар зүйлийг таслан авч хууль тогтоогчид, уншигч олны анхааралд толилуулж байна.

Үндсэн хуулийн ганцхан зүйлийг тусгайлан авч толилуулж буй нь тодорхой учир шалтгаантай гэдгийг таамаглаж байгаа биз дээ.

Саяханаас “Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай” хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах талаар Улсын Их Хурлын гишүүдийн дунд яригдаж эхэлсэн болон “Хот, тосгоны эрх зүйн байдлын тухай” хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийг Засгийн газрын хуралдаанаар хэлэлцэж, Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлэхээр шийдвэрлэсэн талаар сонсогдох болов. Тиймээ Үндсэн хуульд 2019 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсантай холбогдуулж гаргасан Улсын Их Хурлын 2020 оны 02 дугаар тогтоолоор Засгийн газраас төслийг боловсруулж, Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлж батлуулах жагсаалтад энэ 2 хууль орсон нь үнэн. Эхний хууль нь 2020 онд батлагдсан билээ. Энэ хуульд яаралтай нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шаардлагыг нэг л олж харахгүй байгаагаа нуух юун. Харин “Хот,тосгоны эрх зүйн байдлын тухай” хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийг өдийг хүртэл гаргахгүй байгааг ойлгоход бэрх байснаа ч нуухгүй.

Энэ 2 хууль бол манай улсад засаг захиргааны шинэчлэлийг хийх үндэс суурийг тавих нь гарцаагүй.

Нэгэнт “Хот, тосгоны эрх зүйн байдлын тухай” хууль өргөн баригдах шатанд байгаа болохоор үүнтэй холбогдуулан номынхоо энэхүү хэсгийг та бүхний анхааралд толилуулж байна.

ТАВИН ДОЛДУГААР ЗҮЙЛ

1.    Монгол Улсын нутаг дэвсгэр, засаг захиргааны хувьд аймаг, нийслэлд, аймаг нь суманд, сум нь багт, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд хуваагдана.

2.    Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж дэх улсын болон орон нутгийн зэрэглэлтэй хотын, түүнчлэн тосгоны өөрийн удирдлага, зохион байгуулалтын эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно.

Хот, тосгонд засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын зарим чиг үүргийг шилжүүлэх асуудлыг Засгийн газрын өргөн мэдүүлснээр Улсын Их Хурал шийдвэрлэнэ.

/Энэ хэсгийг 2019 оны 11 дүгээр сарын 14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр өөрчлөн найруулсан./

3.    Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх асуудлыг эдийн засгийн бүтэц, хүн амын байршлыг харгалзан, тухайн нутгийн иргэдийн саналыг үндэслэн Засгийн газрын өргөн мэдүүлснээр Улсын Их Хурал шийдвэрлэнэ.

/Энэ хэсгийг 2019 оны 11 дүгээр сарын 14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр өөрчлөн найруулсан./

Үндсэн хуулийн Дөрөвдүгээр бүлэг бүхэлдээ Үндсэн хуулийн хоёрдугаар зүйлд заасан “Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байна.”, “Монгол улсын нутаг дэвсгэр зөвхөн засаг захиргааны нэгжид хуваагдана.” гэсэн заалтуудаас эхтэй юм. Үндсэн хуулийн Дөрөвдүгээр бүлэг түүний доторх энэ зүйлийн заалтууд одоог хүртэл шүүмжлэл дагуулсаар ирсэн учраас өмнө нь гарсан хууль зүй, шинжлэх ухааны тайлбаруудаар тодорхой болгохыг хичээсэн нь мэдрэгддэг . Ингэж шүүмжилдгийг ч буруутгах аргагүй. Хүмүүс өмнөх тогтолцооны үеийн зохицуулалтыг эргэн санагалзах байдал байнга ажиглагддаг. Өмнө нь манай улсын засаг захиргааны хуваарь нь аж ахуйн үйл ажиллагааны чиглэл дагасан шинжтэй байсан гэдэгтэй хэн ч маргахгүй байх. Тухайлбал Монгол Улсын нутаг дэвсгэр засаг захиргааны хувьд аймаг, хот, аймаг нь суманд, сум нь бригадад, хот нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороо, хоринд хуваагдаж байсныг өнгөц харвал ялгаа багатай мэт. Харин сум гэсэн засаг захиргааны удирдлагыг нэгдэл, сангийн аж ахуй, тэжээлийн аж ахуй гэсэн аж ахуйн байгууллагын удирдагч-дарга хэрэгжүүлж байсан болон бригад гэдэг нь угаасаа нэгдэл, сангийн аж ахуй, тэжээлийн аж ахуй гэдэг аж ахуйн байгууллагын анхан шатны нэгж байсныг аваад үзвэл дээр дурдсанчлан засаг захиргаа, аж ахуйн байгууллагын сүлэлдсэн удирдлагатай явж ирснийг хооронд нь зааглаж, Үндсэн хуулийн Хоёрдугаар зүйлд нийцүүлэн ардчилал, зах зээлийн жам ёсны голдиролд нь оруулж шинэ Үндсэн хуулиар засаг захигааны нэгжийг аж ахуйн нэгжээс салгаж залруулан тогтоосон гэж үзэх ёстой юм.

Ингэснээр энэ зүйлийн нэг дэх хэсгийн заалтаар засаг захиргаа, аж ахуйн үйл ажиллагаа холилдох, нэгдэх боломжийг хааж, төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл улсын дэлхий нийтээр хүлээн зөвшөөрөгдсөн жам ёсны тогтолцоонд Монгол улс шилжсэн хэрэг.

Энэ зүйлийн хоёр дахь хэсгийн заалтаар засаг захиргааны нэгж дэх хот, тосгоны эрх зүйн үндсийг өмнөхөөс эрс ялгаатай тогтоосон нь багагүй шүүмжлэл дагуулдаг. Энэ ч бас хуучин тогтолцоог эргэн санагалзсан өнгө аястай байдаг. Тухайн үед Дархан хотыг Сэлэнгэ аймгийн нутаг дэвсгэрт, Эрдэнэт хотыг Булган аймгийн нутаг дэвсгэрт байгуулахад, бие даасан аймаг болгоогүй ч аймгийн эрхтэй хотууд болгосон байдаг. Засаг захиргааны нэгж бол хуулиар тогтоосон нутаг дэвсгэртэй, өөрийн болон төрийн удирдлага хослон оршдог бол хот нь өөрийн удирдлагатай, эдэлбэр газар дээрээ аж ахуйн үйл ажиллагаа эрхлэн явуулж, хот суурин газрын оршин суугчдад нийтийн үйлчилгээг үзүүлдэг гэсэн дэлхийн чиг хандлагыг баримталсан хэрэг. Үндсэн хууль батлагдсаны дараа 1993 онд Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирлагын тухай хууль батлагдаж, Засаг захиргааны хуваарийг шинэчлэн батлах үед Дархан, Эрдэнэт, Чойр хотыг аймаг болгон өөрчилсөн түүхтэй.

Үндсэн хуулийн энэ зүйлийн 2 дахь хэсгийн заалтаар Өмнөговь аймагт Оюу толгой, Таван толгой, Нарийн сухайтын ордыг болон бусад газарт аливаа аж ахуйн томоохон байгууламжийг дагасан аймгууд байгуулахгүй, харин тэдгээрийг дагаж байгуулагдсан хот, тосгоны эрх зүйн байдлыг тусгай хуулиар зохицуулна гэсэн бодлогыг л хуульчлан тогтоосон байдаг. 1990-ээд онд шинээр аймаг байгуулж үлдээсэн гашуун сургамжийг давтахгүй байх бодлогын үндэс нь чухам энэ заалт мөн болой. Хот тосгон бол нутаг дэвсгэр биш, харин тухайн аймаг, сумын нутаг дэвсгэрт хэд, хэдээрээ байгуулагдаж болох нэгдсэн инженерийн байгууламж бүхий нутаг дэвсгэрийн нэгж байгууллагаас олгогдсон эдэлбэр газартай, өөрийн удирдлага бүхий, хүн ам төвлөрөн суурьшсан газрууд юм. Харин сум бол төв суурины нэр биш, хүн амыг нутаг дэсгэрээр нь харъяалж нөлөөлөх, үйлчлэх зорилго бүхий улсын бүтцийн хэсэг гэж эх сурвалжуудад бичжээ. Үндсэн хуулийн энэ заалтын ёсоор “Хот, тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хууль”-ийг 1994 онд Улсын Их Хурлаас батлан гаргасан байдаг. Хотуудын эрх зүйн байдал шүүмжлэл дагуулаад байдаг нь асуудал байгааг илтгэх ч үүнийг Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай,  Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай , Төсвийн тухай зэрэг бусад холбогдох хууль тогтоомжийн актуудаар зохицуулахад анхаарах шаардлагатай байсан нь  харагддаг.

Суурин соёл иргэншилтэй улс орнуудад хотууд анх үүсч, тэдгээрийн өөрийн удирдлага төлөвшсөн түүхийг сөхөж үзвээс, газрын эзэд өөрсдийн өмчийн газар дээр үйлдвэрлэл, үйлчилгээ явуулж, хоршиж, нэгдэж томорсоор тухайн эзэмшлээ хамгаалах үүднээс хашаа, хэрэм босгож түүний доторх нэгдсэн  хангамж, ахуйн үйлчилгээг эрхлэх үүрэг бүхий өөрийн удирдлагыг сонгон ажиллуулснаар хот, тосгон, тэдгээрийн өөрийн удирдлага үүссэн түүхтэй гэж үздэг. Хэрмэн доторх томоохон үйлдвэр, үйлчилгээний газарт хэрмийн гаднах орчноос хүмүүс ажиллах болсноор хүрээ нь нэмэгдэж, хот, тосгон өргөжин тэлж, улмаар иргэдэд үзүүлэх төрийн үйлчилгээний хэлбэрийг нутаг дэвсгэрийн хуваарийн дагуу хүргэх болсноор засаг захиргааны нэгж төлөвшсөн гэж зарим эх сурвалжуудад  дурджээ.

Хот, тосгоныг засаг захиргааны эрхтэй болгох санал тэдгээрийн удирдлагаас ихэвчлэн гардаг. Үүний цаана тухайн хот, тосгонд үйл ажиллагаагаа эрхэлж байгаа улсын чанартай томоохон аж ахуйн нэгжийн татварын орлогыг бүрэн эзэмших далд санаархал ч давхар явж байдгийг ч дурдах нь зүй.  Ер нь хот, тосгон болгоныг засаг захиргааны нэгж болгоод байвал, засаг захиргааны нэгжийн тоо хяналтаас гарч, төсөв дэх захиргааны зардал тодорхой хязгаарт баригдах боломжгүй болох сөрөг үр дагавартай юм.

Нэгэнт хуучин байсан хотуудыг аймаг, сум болгон өөрчилсөн нь зарим сөрөг үр дагавартай  байгаа учраас Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр энэ зүйлийн 2 дахь хэсгийн заалтыг улам тодруулж, иргэдэд төрийн үйлчилгээг ойртуулах үүднээс хот, тосгонд засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн зарим чиг үүргийг шилжүүлэх, хот нь улсын болон орон нутгийн зэрэглэлтэй байх, хот, тосгон нь өөрийн удирдлагатай байх зэрэг хотуудыг сэргээн байгуулах эрх зүйн үндсийг улам тодруулав.

Үндсэн хуулийн энэ зүйлийн гурав дахь хэсгийн заалтаар засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх асуудлыг эдийн засгийн бүтэц, хүн амын байршлыг харгалзан тухайн нутгийн иргэдийн саналыг үндэслэн Улсын Их Хурал шийдвэрлэж байхаар тогтоосон байна. Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх асуудалд аймаг, сум, баг, нийслэл, дүүрэг, хороог нэгтгэх, нийлүүлэх, салгах, тусгаарлах, эсвэл нэг нэгжийг буюу ямар нэг хэсгийнх нь нутаг дэвсгэрийг таслан авч харъяаллыг өөрчлөн өөр нэгжид харъяалуулах буюу хавсаргахыг багтаан ойлгодог. Энд дур зоргоор хандах бус, эдийн засгийн бүтэц, хүн амын байршил гэсэн хоёр бүлэг хүчин зүйлийг тодорхойлон заажээ.

Эдийн засгийн бүтэц гэдэг нь тухайн аймаг сумын оршин хөгжих байгал, эдийн засгийн нөхцөл буюу мал, аж ахуй, газар тариалан, үйлдвэржилт, дэд бүтцийн хөгжил, хүн амын аж төрөх байршил газар, байгалийн нөөц зэрэг тухайн аймаг сумын өөрийгөө тэтгэх буюу бие даан хөгжих эдийн засгийн үндсийг хэлдэг.

Хүн амын байршил гэдэг нь хүн амын тоо, тархац, суурьшил, хөдөлгөөн зэргийг илэрхийлдэг. Тухайлбал манай улсын түүхэнд баг 100-200 өрхтэй, сум 4-өөс доошгүй багтай гэсэн шалгуур үйлчилж байжээ. Одоо бол ийм шалгуур тохирохгүй болсон бөгөөд судлаачдын тооцож үзсэнээр сум бол 5000-аас дээш хүн амтай байвал бие даан хөгжих боломжтой гэсэн тооцоо байдаг. Үүнээс үзвэл хүн амын сурч боловсрох, эрүүл мэндийн үйлчилгээний хүртээмж, үр нөлөөг дээшлүүлэх, аж төрөх ялангуяа хөдөөд бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх боломжийг өргөтгөх зорилгоор аймаг сумдыг нэгтгэн томсгох, эсвэл дээр дурдсанаар өөрчлөн байгуулах замаар засаг захиргааны үйлчилгээг олон түмэнд хүртээмжтэй болгох үзэл баримтлалыг удирдлага болгосон байна. Энд тухайн нутгийн Хурлын саналыг үндэслэн шийдвэрлэхээр байсныг иргэдийн саналыг үндэслэхэд Хурлын санал түүнд багтана гэж үзсэн учраас түүнээс татгалзсан болно.

“Тухайн нутгийн иргэдийн саналыг үндэслэн шийдвэрлэнэ” гэдэг нь Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх гэвэл зохих судалгааг гаргасны эцэст учир шалтгаан, ач холбогдлыг тайлбарлан иргэдийн саналыг авч урьдчилан шийдвэрлүүлсэн байхыг илэрхийлж байна.

Эцэст нь хэлэхэд Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж бол хуулиар тогтоосон нутаг дэвсгэртээ нутгийн өөрийн удирдлагыг төрийн удирдлагатай хослуулан хэрэгжүүлж, иргэддээ төрийн үйлчилгээг хүргэх үүрэг хүлээдэг бол хот, тосгон нь эдэлбэр газартай, өөрийн удирдлагатай, оршин суугчиддаа хот-нийтийн үйлчилгээг саадгүй хүргэх үүрэгтэй гэсэн үзэл баримтлалд суурилсан төсөл байх учиртай.

Хот, тосгоны оршин суугчдад төрийн үйлчилгээг саадгүй хүргэх 2 арга зам байна.  Нэгдүгээрт: Төр өөрийн үүргээ хэн нэгнээр дамжуулахгүй хэрэгжүүлнэ гэвэл тэдгээрт төрийн нэг цэгийн үйлчилгээний төвийг байгуулан ажиллуулж болно. Хоёрдугаарт:  Тухайн хот, тосгоны өөрийн удирдлагатай гэрээ байгуулж төрийн үүргийг давхар гүйцэтгүүлж, тохирох санхүүжилтийг өгөхөөр шийдэж болно.

                                                                             СУДЛААЧ ЦЭДЭВИЙН ТОВУУСҮРЭН

                                                                                                     2024.04.25